今年全国两会期间,全国人大代表、中国银行业协会秘书长刘峰表示,目前,虽然《诉讼费用交纳办法》《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》《中华人民共和国民事诉讼法》《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》等对诉讼费用交纳及退还作了原则性规定,但在具体执行上仍有一些问题值得研究。比如,近年来,以诉讼手段清收不良贷款的银行诉讼费垫款越来越多,影响银行不良资产清收处置效益,建议尽快明确金融机构在一审、二审诉讼中可以申请或提交保函方式缓交诉讼费用,并制定诉讼费退费工作规范。

诉讼费用对保障当事人诉讼权利和维护民事司法程序有效运转具有重要意义。因此,许多国家和地区民事诉讼制度中均对此有相关规定。2007年4月实施的《诉讼费用交纳办法》沿用至今已历时15年。在此期间,我国经济社会快速发展,司法体制改革不断深化,民事诉讼法经历3次修正、一次修订。因此,笔者认为,上述建议有一定的合理性,值得考量。

现行诉讼费用的功能定位及原则

我国民事诉讼法第一百二十一条规定:“当事人进行民事诉讼,应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外,并按照规定交纳其他诉讼费用。”《诉讼费用交纳办法》第二十条明确,由提起诉讼或提出申请的当事人预交诉讼费。如果当事人未在法院通知的期限内预交诉讼费用,法院将按照撤回起诉或者撤回上诉处理。因此,诉讼费用成为当事人行使诉权时必须考虑的重要因素,合理的诉讼收费模式有助于帮助当事人做出适当的程序选择,从而实现司法的救济功能。《诉讼费用交纳办法》总体上侧重诉权保障,其中多项规定大大缓解了过去有人反映的“打不起官司”问题。但诉讼费用收费过低也可能会使有的当事人滥用诉权,从而耗费宝贵的司法资源,且可能损害其他当事人的合法权益。因此,设置合理的诉讼费用收费范围和标准十分重要。合理收取诉讼费用,会促使当事人在纠纷解决体系中理性选择,认真考虑发动诉讼是否必要,通过协商、调解、仲裁等方式是否更为有利。

根据诉讼费用相当性原则,诉讼费用应与司法资源消耗相当。依照《诉讼费用交纳办法》第十三条的规定,财产案件根据诉讼请求的金额或者价额分段累计交纳诉讼费用,其中“超过2000万元的部分,按照0.5%交纳”。这对案件标的额巨大的案件来说,诉讼费相对较高。时至今日,涉及百万元、千万元甚至于上亿元的大额争议诉讼已屡见不鲜。一审法院受理案件诉讼标的额的变化也从侧面说明民商事纠纷中诉讼标的额不断加大。2021年9月印发的《最高人民法院关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》明确,“当事人住所地均在或者均不在受理法院所处省级行政辖区的,中级人民法院管辖诉讼标的额5亿元以上的第一审民事案件”“当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区的,中级人民法院管辖诉讼标的额1亿元以上的第一审民事案”。诉讼费用过高会给当事人带来诉累,笔者查阅中国裁判文书网发现,有的企业因诉讼费用过于高昂无法在法定期限内预交诉讼费用而被法院作“自动撤诉”处理。同时,依据《诉讼费用交纳办法》第十三条第(四)项的规定:“劳动争议案件每件交纳10元。”这虽然有利于处于劳动关系弱势一方的劳动者提起诉讼,体现对劳动者的保护,但实践中也有用人单位作为原告起诉劳动者的情况,如广州市中级人民法院发布的《广州市劳动争议审判白皮书(2018年)》显示,由用人单位起诉的案件占到一审劳动争议总案件数的28.2%,用人单位和劳动者双方均起诉的比例为30.3%。况且,有的劳动争议案件的标的额较大,审理难度并不亚于其他普通民事案件,司法资源的投入和成本不成比例的问题值得重视。因此,仅根据案件类型确立收费标准的做法值得商榷。

诉讼费用的操作性规定有待完善

案件分类标准可进一步完善。《诉讼费用交纳办法》将民事案件划分为诉讼案件和非讼案件,以及财产案件和非财产案件。前者根据纠纷是否通过诉讼方式解决、消耗的司法资源多少划分;后者以诉讼标的是否涉及财产及财产金额比例划分,但当财产与非财产之间的界限不清时会出现收费标准不统一问题,较为典型的是请求确认合同效力案件。如深圳某公司请求法院确认原被告于2000年12月8日签订的《和解协议书》有效(该《和解协议书》涉及金额为人民币170万元),广东某法院判决确认原被告协议有效,案件受理费为10050元;而内蒙古自治区某法院受理的原被告确认合同效力纠纷案中,原告要求依法确认原被告之间于2018年9月28日签订的《地下室买卖合同》有效(该合同涉及金额392万元),法院判决原被告签订合同有效,案件受理费减半收取50元,这值得重视。

新增的民诉程序亟须进一步制定配套收费规则。民事诉讼法在《诉讼费用交纳办法》施行之后经历了四次修改,增设了不少新的诉讼程序。如2012年修正的民事诉讼法增设了小额诉讼、公益诉讼、调解协议的司法确认程序、实现担保物权程序、第三人撤销之诉等程序,但未明确相关诉讼费用收费标准。建议修改《诉讼费用交纳办法》或制定相应诉讼费用收费标准。

缴费退费流程有待进一步完善。《诉讼费用交纳办法》第十六条规定:“适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费。”但如果该案件从简易程序转为普通程序,则应按照司法解释的规定补交另一半诉讼费用。补交费用后如出现《诉讼费用交纳办法》第十五条规定“以调解方式结案”或“申请撤诉的”的情形时又要减半收取诉讼费用。这一来一回的缴费、补交、退费给法院核算费用增加了负担,也容易增加当事人的诉累。又如,在不良贷款纠纷案件中,金融机构作为原告垫付的诉讼费用总量随着社会不良贷款率的升高而不断增加,加上金融机构无法调查被告在社会上的财产,使得无法准确评估诉讼风险,若遇到被告没有可供执行财产的情况,诉讼费用客观上无法退回,金融机构付出的诉讼成本无法与诉讼收益相匹配。因此,建议进一步完善相关制度。

司法救助制度有待进一步落实。对于经济困难的当事人,《诉讼费用交纳办法》第六章专门规定了申请缓交、减交及免交诉讼费用的几种司法救助情形。虽然《诉讼费用交纳办法》分别对三种情况规定了具体条件,但尚未明确符合某项救助条件应当提交哪些相对应的证明材料。当事人申请司法救助不予批准的,法院只需书面说明理由,而没有规定具体的救济途径,以保障当事人的合法权益。除此之外,还存在司法救助对象范围过窄的问题。司法救助一般只适用于作为当事人的自然人。《诉讼费用交纳办法》第四十四条第二款明确规定诉讼费用的免交只适用于自然人,第四十六条将社会福利机构和救助管理站与自然人一起作为救助对象,而法人或非法人组织适用缓交、减交诉讼费用的情形并不明确。实践中,有的民营企业预交诉讼费用困难,而申请司法救助又无明确法律依据,这使得纠纷无法通过诉讼解决。

诉讼费用制度进一步完善的路径

设定合理诉讼费用标准。建议按诉的分类确定交纳标准。即根据给付之诉、变更之诉、确认之诉分别确定交纳标准。其中,给付之诉按比例分段累计收费,确认之诉和变更之诉按件收费,以体现诉讼费用相当性。对于给付之诉,应降低财产案件费率并设置上限。近年来,标的额大的民事案件逐渐增加,特别是金融领域的诉讼案件。应深入考察民事司法实践,适当降低标的额巨大的民事案件诉讼费用收取标准,实现诉讼费用与司法资源消耗相当。同时,提高部分类型案件的诉讼费用标准,防止当事人滥诉。以劳动争议案件为例,可改为按标的额计费,以促进原告提出合理的诉讼请求以及使败诉方承担相应的违法成本,而属于社会困难群体的劳动者可以寻求司法救助制度进行救济。

明确新增民事诉讼程序收费标准。民事诉讼法新增的诉讼程序亟须制定相应收费标准。以民事公益诉讼为例,公益诉讼涉诉金额往往较高,诉讼难度大,故应建立一种既不影响诉讼积极性,又能抑制滥诉的收费模式。公益诉讼的目的之一是惩戒侵害社会公共利益的主体,诉讼费用交纳标准可以按照涉诉金额计算,同时设定费用全额缓交或部分缓交以保护起诉方代表公众起诉的权益,诉讼费用最终由败诉方承担,若败诉方不明可考虑由社会分担。其他新增诉讼程序的诉费标准也需根据其设置目的、案件复杂程度以及平衡当事人和法院利益的原则来进行设定。

建构诉后交纳制度。诉后交纳制度是指将诉讼费用交费节点后移。在立案时取消诉讼费用收费门槛,并告知当事人收费标准和诉后拒不交纳的后果。以调解结案的由当事人自行协商诉费分担;以判决裁定结案的由法院在裁判文书上明确缴费期限和方式,在指定期限内拒不交纳诉讼费用的由执行部门强制执行,将被执行人列入失信名单。同时,规定诉后交纳诉讼费用的例外,即外国公民、法人及其他组织施行诉讼费用预交制度。

完善司法救助制度。首先,现行《诉讼费用交纳办法》列举的司法救助对象未包括经营困难的法人,建议考虑将此类情形加入司法救助范围,以促进非公有制经济的发展。其次,明确符合救助条件的当事人应当提交哪些对应证明材料,避免出现确有需要的当事人无法得到援助。最后,完善司法救助制度的救济途径。如果当事人的申请被拒,应当赋予当事人异议权或安排其他救济路径。

作者 cc180183

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